?。▽谧骷亿w堅）中央政府正動員舉國之力進行疫情防治，武漢及湖北的多個城市封城，全國大面積停產(chǎn)停業(yè)嚴(yán)防死守，疫情防控已見成效，但也付出巨大代價。本次疫情災(zāi)難對經(jīng)濟的沖擊或遠超預(yù)期，對第三產(chǎn)業(yè)的沖擊尤為嚴(yán)重。當(dāng)前在防控疫情的同時，各行業(yè)都要思考，疫情之后如何恢復(fù)經(jīng)濟，特別是如何通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展？對鐵路來說，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注和思考的問題是，疫情之后鐵路是否能延續(xù)高負債低收益的發(fā)展模式？中央和地方政府是否有能力支撐鐵路目前的發(fā)展模式？

　　一、新冠疫情將迫使鐵路轉(zhuǎn)變發(fā)展模式

　　本次新型冠狀病毒疫情對中國經(jīng)濟的沖擊已遠超2003年的非典疫情。截至2月16日，新型冠狀病毒的確診人數(shù)已經(jīng)是非典確診人數(shù)的13倍，死亡人數(shù)的5倍，并且還在繼續(xù)增加。樂觀的估計也是2月底前后才能到達拐點，如果各地的非理性恐慌情緒能夠較快治愈，5月初才能恢復(fù)正常。為防控疫情，各級政府已經(jīng)進行了大量人力物力投入，一方面企業(yè)大范圍停工停業(yè)，要減免稅費，另一方面醫(yī)治病患，社區(qū)防護導(dǎo)致巨額支出，勢必造成極為沉重的財政負擔(dān)。2003年中國經(jīng)濟處于上升通道，年增長率在10%以上，而目前經(jīng)濟下行壓力加大，年增長率在6%左右。加之中美貿(mào)易戰(zhàn)對中國經(jīng)濟的沖擊，本次疫情的嚴(yán)重性和對國民經(jīng)濟的損害程度將遠超預(yù)期。

　　新型冠狀病毒疫情對制造業(yè)會造成沖擊，但對餐飲住宿、交通運輸?shù)鹊谌a(chǎn)業(yè)的沖擊尤為嚴(yán)重。2003年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值11.67萬億元，第三產(chǎn)業(yè)占比42%；2019年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值99萬億元，第三產(chǎn)業(yè)占比53.9%；受疫情嚴(yán)重沖擊的第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模已近2003年GDP的5倍。如果按新型冠狀病毒災(zāi)難整體上造成一個季度第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出50%的損失估算，由此造成的國內(nèi)生產(chǎn)總值損失將在6.6萬億元左右。

　　鐵路受新冠疫情的沖擊程度也勢必高于2003年。新冠疫情造成的大面積停工停業(yè)會對鐵路貨運造成影響，但對鐵路客運的沖擊更嚴(yán)重。2003年中國鐵路客運周轉(zhuǎn)量4789億人公里，受非典影響比上年下降3.6%；2018年鐵路旅客周轉(zhuǎn)量14146億人公里，鐵路客運收入已超過貨運收入。鐵路運輸特別是鐵路客運受到的沖擊也將遠高于2003年。2月16日鐵路發(fā)送旅客只有96.7萬人次，同比下降89.3%，環(huán)比上升10.5%。疫情發(fā)生前京滬高鐵在北京上海之間每天開行44對高鐵列車，由于客流大幅度減少，2月18日北京上海之間只開行10對高鐵列車。旅客運輸密度最高的京滬高鐵尚且如此，其他高鐵公司收入的下降幅度只能更大。2020年國鐵集團出現(xiàn)虧損將難以避免。

　　中國鐵路的現(xiàn)行發(fā)展模式是靠債務(wù)融資集中資源進行大規(guī)模高鐵建設(shè)。經(jīng)過15年時間，中國高鐵營業(yè)里程在2019年已達3.5萬公里，相當(dāng)世界其他國家和地區(qū)半個多世紀(jì)建設(shè)高鐵里程的2倍以上，可謂高鐵建設(shè)大躍進；同時國鐵集團（原鐵道部）的負債也從2005年的4768億元，猛增到2018年的5.21萬億元。國鐵集團2018年的稅后利潤20億元，略有盈利的原因是其應(yīng)付利息僅為806億元，利率1.547%。2018年全國收費公路債務(wù)5.69萬億，利息支出2647.9億元。如果按收費公路債務(wù)4.65%利息率支付利息，國鐵集團的利息支出應(yīng)為2424億元，虧損將超過千億元。因此，如果沒有中央政府和地方政府的優(yōu)惠政策和財政支持，國鐵集團高負債低收益的發(fā)展模式是無法持續(xù)的。

　　這次新冠疫情暴露出中國在公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、裝備、人員等方面投入嚴(yán)重不足的短板。疫情之后，各級政府在沉重財政負擔(dān)和擴大民生支出的重壓下，勢必減少對高鐵的支持力度，更多投資在民生和公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，鐵路繼續(xù)高負債低收益的發(fā)展模式將難以為繼。

　　更應(yīng)深入思考的問題是：高鐵的造價是普通鐵路的2倍以上，如果2003年非典疫情以后，我們少建一些高鐵，用同樣的資源能夠建更多高標(biāo)準(zhǔn)普通鐵路和公共衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施。那么在這次新冠病毒肺炎疫情中就能及時收治更多的病患。

　　中國建設(shè)了3.5萬公里高鐵，按每公里造價1.3億元計算，共投入了4.55萬億元。但大量已運營的高鐵項目每天開行高鐵列車對數(shù)在16對以下，運能利用率不到10%，造成嚴(yán)重虧損和資源的巨大浪費。

　　而4.55萬億元投入的另一種選擇是：只在京滬、京廣等人口密度高通道建設(shè)5000公里高速鐵路，每公里造價1.5億元；建設(shè)4.66萬公里高標(biāo)準(zhǔn)普通鐵路，每公里造價6000萬元；目前中國鐵路網(wǎng)規(guī)?？梢赃_到15.56萬公里，同時還可投資1萬億元進行公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)。那么，不論是應(yīng)對這次新冠病毒疫情，還是進行“公轉(zhuǎn)鐵”，我們都會更加從容。投資高鐵比投資普通鐵路能節(jié)約幾小時旅行時間的價值，遠低于投資公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域來保證人民健康和生命安全所產(chǎn)生的價值。

　　二、終止高鐵網(wǎng)繼續(xù)擴張加強鐵路貨運能力建設(shè)

　　2016年的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》要求，“到2020年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里”，2025年高速鐵路達到3.8萬公里。然而，截至2019年年底，全國鐵路營業(yè)里程僅達到13.9萬公里，其中高鐵3.5萬公里。這就是說，多建些普通鐵路的規(guī)劃沒有實現(xiàn)，但高鐵的建設(shè)目標(biāo)已超額完成，2020年路網(wǎng)規(guī)模達到15萬公里的規(guī)劃目標(biāo)已不可能完成?？紤]在建的高鐵項目，目前高速鐵路總里程或已超過2025年的建設(shè)目標(biāo)?！吨虚L期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的建設(shè)目標(biāo)在各地方政府建設(shè)高鐵熱潮中已經(jīng)被輕易改變。

　　過多的高鐵建設(shè)或有利于各地方政府的政績，但并不利于各地的經(jīng)濟社會發(fā)展。高鐵只能運人不能運貨，因此只有在人口規(guī)模大、密度高的通道，才可能有足夠大的高鐵客運需求，客運收入才可能覆蓋高鐵的建設(shè)和運營成本。目前除京滬、京廣通道上的高鐵運輸能力得到較高利用外，其他高鐵項目的運能大量閑置，存在嚴(yán)重虧損。例如，已經(jīng)開通運營5年的蘭新高鐵，每天在蘭州和烏魯木齊之間只開行4對高鐵列車，其運輸收入甚至不足以支付電費，而蘭新高鐵有每天開行160對以上高鐵列車的能力。另一方面，蘭新通道上鐵路貨運能力卻嚴(yán)重不足，大量貨物要靠公路進行數(shù)千公里的長途運輸。實際上，在人煙稀少的蘭新通道建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)普通客貨混跑鐵路，比建設(shè)蘭新高鐵更有利于新疆的經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　高速鐵路對軌道的平順性要求極高，每天夜間至少要停運6小時對線路基礎(chǔ)設(shè)施進行維護；而且高鐵主要用于中短途旅客運輸，夜間沒有中短途出行需求。因此，高鐵不具備普通鐵路全天候運輸?shù)膬?yōu)勢，運輸能力也低于普通鐵路。普通鐵路所產(chǎn)生的社會效益和對地方經(jīng)濟的帶動作用遠大于高鐵。1908年通車的滬寧鐵路催生出長三角城市群，1907年通車的石太鐵路把石家莊從不足600人的小村莊變成人口超400萬的大城市；普通鐵路在運人的同時還能滿足物流、倉儲的貨運需求，引發(fā)制造業(yè)服務(wù)業(yè)和人口的集聚，能夠更有力地推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

　　在人口規(guī)模小密度低的通道建設(shè)高鐵，特別是一些城際高鐵建成后，由于沒有多少客流，需要當(dāng)?shù)卣a貼才能維持運營，這會形成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的負擔(dān)。該問題在本次新冠疫情災(zāi)難后會更加突出。

　　實際上，中西部人口規(guī)模小密度低地區(qū)的快速出行需求，完全可以用低成本航空來解決。目前中國低成本航空的市場份額只有6.4%，而2015年美國低成本航空占航空客運的市場份額為31.5%，歐盟為41.2%，東南亞地區(qū)則高達56.4%。通過深化改革，破除體制和政策上的障礙，中國低成本航空市場有巨大的發(fā)展空間。

　　綜合考慮以上因素，特別是本次新冠疫情災(zāi)難后，各級政府會把資源更多地投向民生和公共醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，對鐵路的支持力度會相對下降。從鐵路自身發(fā)展看，高鐵運營在整體上存在嚴(yán)重虧損，而前期建設(shè)的高鐵將陸續(xù)進入大修期，運營成本將進一步增加。新建高鐵線路大都在人口規(guī)模小密度低的通道，建的越多虧損越大。鐵路高負債低收益的發(fā)展模式已無法持續(xù)。

　　2019年9月中共中央國務(wù)院《交通強國建設(shè)綱要》提出要“堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動交通發(fā)展由追求速度規(guī)模向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變”，實際上已經(jīng)要求對鐵路目前的發(fā)展模式糾偏。本次新冠疫情災(zāi)難則對高鐵大躍進踩下剎車。國鐵集團應(yīng)停止高鐵網(wǎng)規(guī)模的進一步擴張，把更多資源投向貨運能力建設(shè)，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來止血增收。中國鐵路一直是用貨運收入補貼客運虧損，更加重視貨運才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　三、深化鐵路運輸管理體制改革提高鐵路貨運競爭能力

　　《交通強國建設(shè)綱要》把交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的重要性提到空前高度，明確提出了“優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)”的要求。中國交通運輸結(jié)構(gòu)不合理最突出表現(xiàn)為鐵路貨運市場份額的急速下降。美國是世界上公路運輸最發(fā)達的國家，但其鐵路貨運周轉(zhuǎn)量的市場份額一直在40%左右。而中國鐵路貨運周轉(zhuǎn)量的市場份額（不包括遠洋運輸）從2005年的50%，以每年3個百分點的速度快速下降，到2016年只占有17%的市場份額。而公路貨運周轉(zhuǎn)量的市場份額由2005年的21%快速上升到2016年49%。一個重要原因是，10多年來，經(jīng)濟快速增長引發(fā)貨物運輸需求的增長，但鐵路投資主要用于高速鐵路建設(shè)，造成鐵路貨運能力不能滿足運輸需求，導(dǎo)致大量用汽車運輸煤炭等基礎(chǔ)原材料，用稀缺的石油資源換廉價的煤炭資源，大幅度提高了物流成本，嚴(yán)重降低了國民經(jīng)濟整體的資源配置效率。

　　2017年政府開始采用行政手段實行“公轉(zhuǎn)鐵”，2018年鐵路貨運周轉(zhuǎn)量份額提高到19.5%，但公路的份額仍保持在48.3%。大宗貨物實行“公轉(zhuǎn)鐵”不僅包括煤炭等基礎(chǔ)原材料，更重要的是集裝箱汽車等高附加值大宗商品，后者對提高鐵路運輸?shù)慕?jīng)濟效益具有重要意義。但高附加值貨物運輸有很強的運到時限要求，這就要求鐵路路網(wǎng)有一定的富余通過能力，需要建設(shè)更多普通鐵路，需要把鐵路網(wǎng)延伸到重要港口、大型物流園區(qū)。實行“公轉(zhuǎn)鐵”不僅要解決鐵路貨運能力不足的問題，更重要的是解決鐵路貨物運輸效率和運到時限短板來適應(yīng)市場需求，這就涉及鐵路運輸管理體制問題，需要通過深化改革來解決。

　　《交通強國建設(shè)綱要》提出了不斷深化鐵路管理體制改革“推動國家鐵路企業(yè)股份制改造”的改革方向。而國家鐵路企業(yè)進行股份制改造，首先要構(gòu)建出能夠獨立面向市場經(jīng)營的鐵路運輸企業(yè)主體。該問題在證監(jiān)會對京滬高鐵股份有限公司上市申請的反饋意見中已被明確提出。證監(jiān)會對京滬高鐵公司的規(guī)范性提出23條反饋意見，其中最重要的是要求說明“公司是否有完整的業(yè)務(wù)體系，是否符合首發(fā)辦法要求的具有完整的面向市場獨立經(jīng)營的能力”。具有完整的面向市場獨立經(jīng)營的能力是鐵路運輸企業(yè)成為上市公司的必要條件，雖然京滬高鐵由于多方面的特殊原因能夠上市，但對國家鐵路企業(yè)股份制改造并不具普遍意義。

　　深化鐵路改革首先要構(gòu)建出能獨立面向市場經(jīng)營的市場主體，而要構(gòu)建市場主體，首先就要打破鐵路運營必須由國鐵集團“統(tǒng)一調(diào)度指揮”的觀念障礙。1990年代和2000年初的鐵路改革探索，都是因為在該問題上的爭議而陷入僵局。

　　實際上，有兩種不同含義、不同層次的“統(tǒng)一調(diào)度指揮”：

　　一是鐵路行車的統(tǒng)一調(diào)度指揮，這是列車調(diào)度員在其負責(zé)區(qū)段調(diào)度臺實施的統(tǒng)一調(diào)度指揮，是保證行車安全和正點運行的基本手段，不論哪國鐵路，鐵路行車都是由各區(qū)段調(diào)度員統(tǒng)一指揮的，這是由鐵路運輸生產(chǎn)的基本屬性決定的。鐵路管理體制改革不涉及鐵路行車的統(tǒng)一調(diào)度指揮。

　　二是車流調(diào)整車流組織的統(tǒng)一調(diào)度指揮，主要是通過制定列車運行圖、運輸計劃和調(diào)度日（班）計劃來實現(xiàn)。現(xiàn)行車流調(diào)整的調(diào)度指揮在鐵路局和國鐵集團兩個層次進行，是通過統(tǒng)籌安排路網(wǎng)性運力資源配置，來從整體上提高鐵路運輸效率。鐵路運輸管理體制和組織模式?jīng)Q定車流調(diào)整車流組織統(tǒng)一調(diào)度指揮的具體方式。

　　現(xiàn)行的統(tǒng)一調(diào)度指揮是由18個鐵路局各自負責(zé)局管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，國鐵集團負責(zé)全路，主要是各路局分界口的統(tǒng)一調(diào)度指揮，這種碎片化的統(tǒng)一調(diào)度指揮是造成鐵路運輸企業(yè)缺乏活力、運輸效率低下，不能適應(yīng)貨運市場需求的主要原因。

　　第一，在現(xiàn)行鐵路運輸組織架構(gòu)下，由于路局數(shù)量過多各鐵路局的管轄范圍過小，各鐵路局承運的貨物大部分都要發(fā)往外局，由于每票貨運服務(wù)都是多個鐵路局共同完成的，貨運收入就要在各鐵路局之間進行分配，由國鐵集團進行統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算可以降低交易成本。但這又造成各鐵路局不是直接從市場獲得收入，而只能獲得國鐵集團的清算收入；各鐵路局不能自主決定運價、沒有投資和財產(chǎn)處置的權(quán)利，不能自主決定支出，也沒有節(jié)約運輸成本的激勵。由此造成運力資源浪費嚴(yán)重、管理效率低下。國鐵集團的統(tǒng)一調(diào)度指揮是以各鐵路局不能成為獨立面對市場的經(jīng)營主體、失去活力為代價。

　　第二，各鐵路局無法對貨物的運到時限做出承諾。現(xiàn)代生產(chǎn)體系已經(jīng)形成了跨越省界甚至國界的復(fù)雜產(chǎn)業(yè)鏈，各生產(chǎn)環(huán)節(jié)緊密相連、環(huán)環(huán)相扣，需要對各種貨物商品的運到時限做出承諾，以保證產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)的順暢運行。各鐵路局可以對始發(fā)終到在局管內(nèi)的貨物運到時限做出承諾，但無法對跨局貨物的運到時限做出承諾。由于各鐵路局的管轄范圍過小，而中國鐵路貨物的平均運距在700公里以上，因此對大部分貨物的運到時限無法做出承諾，無法適應(yīng)快速變化的市場需求，不能融入現(xiàn)代物流體系，導(dǎo)致大量貨源的逐步流失，特別是時限要求嚴(yán)格的高附加值貨物。由此導(dǎo)致鐵路貨運的市場份額急劇下降。

　　第三，碎片化的統(tǒng)一調(diào)度指揮導(dǎo)致各鐵路局之間爭奪貨源的低效率競爭。各鐵路局在運輸生產(chǎn)的第一線，直接負責(zé)貨源組織制訂運輸計劃。為完成本局的運輸任務(wù)，鐵路局可利用本局的資源優(yōu)勢，例如沿海港口在局管內(nèi)的區(qū)位優(yōu)勢，要求鄰局管內(nèi)的貨主把貨物用汽車運到本局管內(nèi)裝車。由于鐵路局的管轄范圍小，對貨主來說由此增加的汽車運輸成本可以承受，或能在運到時限上得到補償。這種鐵路局之間爭奪貨源的競爭，有利于一些鐵路局完成貨物發(fā)送量任務(wù)，卻降低了貨物平均運距，降低了鐵路的整體運輸效率。

　　鐵路的比較優(yōu)勢是承擔(dān)長距離大宗貨物運輸，鐵路貨物平均運距是衡量鐵路運輸效率的一個重要指標(biāo)，也是衡量鐵路是否充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢的重要標(biāo)志。1960年美國有106家一級鐵路公司，通過兼并重組到2002年基本穩(wěn)定在7家一級鐵路公司。美國西部兩大鐵路公司的營業(yè)里程均在5萬公里以上，東部兩大區(qū)域鐵路公司的營業(yè)里程均在3萬公里以上。美國前4大一級鐵路公司的平均管轄范圍在400萬平方公里以上。鐵路公司管轄范圍不斷擴大是美國鐵路貨物運輸平均運距不斷增長的一個重要原因。美國一級鐵路公司的平均運距從1960年的741公里增加到2014年的1619公里。增加平均運距是鐵路貨物運輸實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的一種方式，而這種規(guī)模經(jīng)濟的實現(xiàn)以鐵路產(chǎn)業(yè)組織變革為基礎(chǔ)。

　　中國鐵路的貨物平均運距1950年代在500公里左右，隨著長距離貨物運輸需求的不斷增長，1990年鐵路平均運距達到705公里，這以后一直保持在700多公里的水平，近期還出現(xiàn)下降趨勢，從2005年的770公里下降到2018的715公里。造成這種狀況的一個可能原因是，2005年鐵道部在撤消41個鐵路分局的同時，把北京鐵路局一分為二，鄭州鐵路局一分為三，鐵路局由原來的15個增至18個，由此導(dǎo)致的鐵路局管轄范圍縮小和貨物平均運距的下降。

　　現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的快速發(fā)展使鐵路運輸企業(yè)至少能夠管理營業(yè)里程5萬公里左右的路網(wǎng)規(guī)模，但目前的鐵路運輸管理體制把鐵路局管轄的路網(wǎng)限制在平均7000公里左右。由此造成國鐵集團“統(tǒng)一調(diào)度指揮”的合理性，以及鐵路運輸企業(yè)不能成為市場主體、缺乏活力的各種弊端。

　　美國一級鐵路公司通過半個世紀(jì)的兼并重組形成的合理路網(wǎng)規(guī)模，中國鐵路應(yīng)該能夠通過把18個鐵路局重組為北方、中部、南方三大區(qū)域鐵路公司來實現(xiàn)。深化鐵路改革的第一步可以是：把國鐵集團轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓晒荆饕撠?zé)資本管理。三大區(qū)域鐵路公司負責(zé)各自管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，自主決定運價，具有投資決策財產(chǎn)處置的權(quán)利，成為真正的市場主體。

　　在今年年初的國家鐵路集團年度工作會議上，國鐵集團董事長陸東福表示，要“研究探索區(qū)域鐵路公司”。作為試點，可進行擴大鐵路局管轄范圍的試點。建議把哈爾濱鐵路局和沈陽鐵路局重組為西北鐵路局，烏魯木齊鐵路局和蘭州鐵路局（及西安鐵路局）重組為西北鐵路局，通過擴大鐵路局管轄范圍，降低發(fā)揮鐵路貨物運輸比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)組織障礙。

　　作者為北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授